标杆研究·核心经验·借鉴方案
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园区核心数据
| 指标 | 改造前 | 改造后 | 提升 |
|---|---|---|---|
| 亩均税收 | 约15万元/亩 | 超60万元/亩 | 4倍以上 |
| 低效用地盘活 | — | 35宗、2824亩 | 从存量中挖掘增量 |
| 规上工业企业亩均税收 | 26.82万元/亩（2022年） | 45.15万元/亩（2024年） | 68%增长 |
| 亩均工业营收 | 255.94万元/亩（2022年） | 347.86万元/亩（2024年） | 36%增长 |
| 新增投资 | — | 超10亿元 | 司法拍卖兜底引入新项目24个 |
| 低效企业盘活 | — | 近40家 | 累计盘活闲置物业264万平方米 |
| 工业用地平均容积率 | 0.63 | 2.97 | 4.7倍 |
一句话总结：从“规模论英雄”到“亩均论英雄”，一场从发展理念到资源配置、从服务模式到制度创新的系统性变革，让沉睡的土地资源重新焕发生机。
四个关键里程碑
| 时间 | 里程碑 | 意义 |
|---|---|---|
| 2022年 | 启动“亩均论英雄”改革，建立A/B/C/D四类企业评价体系 | 从“规模扩张”转向“质量提升” |
| 2023年 | 累计盘活低效工业用地超1100亩，总体处置率76.59% | 形成系统化盘活路径 |
| 2024年 | 六安经开区盘活低效用地35宗2824亩，亩均效益跨越式提升 | 全链条改革体系初步成型 |
| 2025年 | 亩均税收突破60万元/亩，成功入选全国低效用地再开发典型案例 | 改革成效获国家级认可 |
一、历史困局：从“规模论英雄”到“存量之困”
1.1 时代的烙印，发展的掣肘
作为区域工业经济“主阵地”，该经开区曾长期依赖规模扩张驱动经济增长。然而，历经数十年发展，土地资源日益紧张、传统粗放型发展模式难以为继，园区逐渐暴露出深层次的结构性矛盾。
空间之困：部分独立供地企业“用而未尽”，亩均税收不足5万元；山地地形导致产业承载空间分散，项目落地难度大。低效用地布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧。
产业之困：产业形态固化于低端，能级不高、配套缺失。部分企业因市场波动停产，仅靠厂房租赁维持运营，近5年亩均税收仅1.05万元。宝贵土地资源陷入低效闲置，成为困扰园区高质量发展的“心头病”。
制度之困：传统发展模式注重规模扩张，在资源环境约束趋紧的今天已不可持续。土地开发强度逼近极限，传统制造业占据大量空间，新兴项目“无地可落”。
阶段遗留短板：空间散、产业低、制度僵——本源创新（空间利用与制度设计）严重不足，统筹创效能力缺失。
二、破局之道：一场从理念到制度的系统性变革
2.1 理念革命：从“规模论英雄”到“亩均论英雄”
经开区的改革始于一场深刻的理念革命——将发展逻辑从“规模论英雄”转向“亩均论英雄”，这不仅是指标更换，更是发展理念的根本革新。
核心动作：构建一套科学、多维的工业企业亩均效益综合评价体系，以亩均税收、亩均营业收入为核心，兼顾研发投入、能耗产出等反映创新与绿色的维度。
通过这套体系，为每家企业精准“画像”，并按得分划分为A、B、C、D四类。分类结果成为资源配置、政策扶持、服务聚焦的依据，推动要素从行政化分配转向市场化配置，引导资源流向高产出领域，树立“效益优先”的鲜明导向。
与此同时，园区配套实施亩均效益评价、产业政策赋能等机制，有效促进了土地节约集约利用和产业转型升级。
本源创新（制度创新） ：从“规模”到“亩均”的理念变革，是从土地效益的本质出发，重构资源配置逻辑——让“亩均效益”成为衡量企业贡献和资源配置的刚性标尺。
2.2 精准评价：构建发展新体系
科学的评价是改革落地的第一步。园区建立以亩均产值、亩均税收等10余项指标为核心的评估机制，精准识别低效闲置用地。
“一企一档”精准画像：以亩均效益为导向，建立低效闲置用地“一企一档”，2025年收储“双停”企业3家，盘活土地145.4亩、闲置厂房6万平方米。
“三张热力图”价值重估：绘制亩均产值、税收、用能“三张热力图”，对每一寸土地进行价值重估。
“一区一策”分类处置：聚焦“批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标”五类低效用地分类处置，按照“一类一册、一宗一图”标准，分类登记造册、上图入库。利用现状变更和卫星遥感影像比对分析，以大数据为支撑，形成了独特高效的亩产数字地图。
2.3 靶向施策：多元化盘活路径
基于评价结果，园区坚持 “一地一策、一企一策” ，形成多元化盘活路径。
路径一：司法拍卖兜底（破解“僵尸企业”死结）
针对破产企业土地，强化 “府院联动” ，由区属平台公司参与司法拍卖兜底竞买，防止土地流拍闲置。竞得后迅速启动靶向招商，引入符合产业导向的新项目。原广汽三菱工厂通过“升级改造”引入广汽埃安新能源项目，快速投产。蓝思科技通过“司法拍卖”收购闲置资产，布局高端制造。
路径二：市场化兼并重组（让“僵尸企业”涅槃重生）
对尚有挽救可能的企业，鼓励行业优质企业兼并重组，整合资源实现“涅槃重生”。支持企业兼并重组后，相关地块累计实现税收超7000万元，亩均效益实现跨越式提升。
路径三：灵活嫁接+零地招商（“化零为整”盘活分散地块）
允许相邻企业以入股或转让等市场化方式参与新项目，共享发展红利，实现地块“化零为整、零地招商”。通过“灵活嫁接模式”，12.65亩低效地块成功引入新项目，预计年产值达1.5亿元、年税收575万元，较原地块企业年税收超16倍。
路径四：政府收储+靶向招商（“腾笼换鸟”引入优质项目）
对长期低效用地，通过协议收回、政府收储等方式收回土地使用权，再精准对接优质项目。通过落实供地、协议收回等方式，成功消化“批而未供、供而未用”土地197.8亩。
路径五：增容提效+存量挖潜（向“天空”要地）
开展“政府帮扶服务+企业增产扩能”行动，帮扶企业利用厂内空闲地增容提效，新增建设项目6个，总投资8亿元。鼓励企业“向天空要地”，通过财政奖励激励建设多层厂房，提高土地利用强度和容积率。园区容积率从0.63提升至2.97。
统筹创效：通过“政府引导+市场运作+企业参与”的多方协同机制，将低效用地盘活从“政府的任务”变成了“大家的共识”。
2.4 源头防控：构建防止新增低效用地的长效机制
在“消化存量”的同时，园区将改革推向源头，构建防止新增低效用地的长效机制。
供应端改革：率先突破工业用地50年单一出让模式，推出 “标准地+弹性年期（30年）” 供地模式，探索“长期租赁”“先租后让”等方式，降低企业初始用地成本。全面推行工业项目“标准地”出让，并建立指标动态调整机制，亩均税收较传统供地项目提升25%。
准入与监管端：落实招商引资 “一协议两报告” 论证机制，确保土地优先保障高效益、强带动项目。推广“用地清单制”，在出让前明确各项要求，并强化 “双合同”监管，将约定指标转化为法律约束条款。同时，以签订入区协议书等方式，明确亩均投资、税收等门槛要求。
差别化资源配置：依据企业亩均效益评价结果，依法依规对不同项目实施用地、用电、用水、用气等资源要素差别化政策，对未达到协议规定又整改无望的项目实施清退。
稳增智进：从“运动式整治”到“制度化防控”——通过“标准地+弹性年期”、“双合同”监管、差别化资源配置等制度设计，让土地集约利用成为常态而非一阵风。
三、创效路径：四大核心经验
3.1 本源创新——从“规模扩张”到“亩均论英雄”的理念革命
经验：经开区的改革始于一场深刻的理念革命——将发展逻辑从“规模论英雄”转向“亩均论英雄”。
核心做法：
- 构建科学评价体系：以亩均税收、亩均营业收入为核心，兼顾研发投入、能耗产出等维度，为每家企业精准“画像”
- 建立四类分级制度：按得分将企业划分为A、B、C、D四类，分类结果成为资源配置、政策扶持、服务聚焦的依据
- 差别化资源配置：依据评价结果，对用地、用电、用水、用气等资源要素实施差别化政策
可复制经验：“亩均论英雄”不是简单的“换指标”，而是从土地效益的本质出发，重构了资源配置的逻辑——让“亩均效益”成为衡量企业贡献和资源配置的刚性标尺。
3.2 硬核创效——从“低效沉睡”到“高效产出”的空间革命
经验：通过系统化盘活，让每一寸土地都发挥最大价值。
核心成效：
| 指标 | 数据 | 意义 |
|---|---|---|
| 盘活低效工业用地 | 35宗、2824亩 | 从存量中挖掘增量 |
| 累计盘活低效土地 | 6733亩（2022年以来） | 长期系统性盘活 |
| 盘活低效企业 | 近40家 | 企业层面提质增效 |
| 盘活闲置物业 | 264万平方米 | 空间资源高效再利用 |
| 引进重点项目 | 157个 | 产业能级全面提升 |
| 新增投资 | 超10亿元 | 司法拍卖兜底引入新项目24个 |
| 容积率提升 | 0.63→2.97 | 土地利用效率跨越式提升 |
典型案例——江麓机电的蝶变：
江麓机电九华基地位于湘潭经开区，2010年投产后主营汽车变速箱及工程机械制造，2016年因市场波动停产，此后仅靠厂房租赁维持运营，近5年亩均税收仅1.05万元，土地资源低效利用问题突出。
与此同时，相邻的吉利汽车湘潭基地因新能源车型扩产需求，急需新增工业用地，区域产业发展存在“用地缺口”与“低效闲置”的双重矛盾。
为破解困局，湘潭市自然资源和规划局与经开区通力协作，创新采用 “先租后购、按需扩改、先租后让” 的市场化运作模式，通过“腾笼换鸟”成功引入吉利新能源乘用车及神盾电池项目。
项目落地见效后：
- 规划产能从原年产20万辆跃升至2025年突破60万辆
- 新能源“星愿”车型累计销量超30万台
- 项目新增年产值超150亿元，年上缴税收5.4亿元
- 年出口营收突破80亿元
- 亩均税收从改造前的1.05万元飙升至约208.9万元，增长近200倍
硬核创效：低效用地的价值释放，不是简单的“拆旧建新”，而是通过“腾笼换鸟”实现产业能级的根本性跃迁。
3.3 快速进位——从“低效企业”到“专精特新”的产业跃迁
经验：盘活低效用地只是手段，产业升级才是目的。
核心做法：
全链条梯度培育：园区构建了从“个转企”“小升规”“规做精”“优上市”到“国家级高新技术企业”的全链条梯度培育体系。规上工业企业亩均税收从26.82万元/亩增至45.15万元/亩，亩均工业营收由255.94万元增至347.86万元。
引入高效益项目：安徽鑫汇达新材料科技有限公司是池州经开区“腾笼换鸟”盘活210.6亩连片低效工业用地引进的高质量、高效益企业，于2024年3月落户，10月投入生产。
“零地招商”模式：在“零新增用地”情况下，通过市场化谈判精准整合低效地块，保障项目落地、产业升级与效益倍增。新落地项目达产后，预计年产值可达1.5亿元、年税收575万元，较原地块企业年税收超16倍。
快速进位：从“15万”到“60万”的跃升，不是简单的数字增长，而是产业能级的质变——低效企业出清、高效益项目入驻、专精特新企业集聚。
3.4 统筹创效——“府院联动+政企协同”的系统性重塑
经验：低效用地盘活不是单个部门的“独角戏”，而是多部门协同、政企同向发力的系统工程。
核心做法：
- 府院联动破死结：针对破产企业土地，强化法院与政府联动，由区属平台公司参与司法拍卖兜底竞买，实现“僵尸企业”出清与优质项目入驻无缝衔接
- 政企同向发力：坚持“市场主导、政府服务、存量整合、产业升级”的创新实践，通过“市场发现价值+政府消除障碍”，破解发展空间瓶颈
- 全链条服务保障：组建专业队伍，逐地块对低效用地进行地毯式排查，按照“一类一册、一宗一图”标准分类登记造册
统筹创效：低效用地盘活需要“府院联动、政企协同、市场运作”三方协同——法院解决司法障碍、政府提供政策保障、市场实现资源配置，缺一不可。
四、蝶变成效：数字背后的跃迁
4.1 空间效益的跃迁
| 指标 | 数据 | 意义 |
|---|---|---|
| 盘活低效工业用地 | 35宗、2824亩 | 从存量中挖掘增量 |
| 累计盘活低效土地 | 6733亩（2022年以来） | 系统性盘活成效显著 |
| 盘活低效企业 | 近40家 | 企业层面提质增效 |
| 盘活闲置物业 | 264万平方米 | 空间资源高效再利用 |
| 容积率提升 | 0.63→2.97 | 土地利用效率跨越式提升 |
4.2 经济价值的跃迁
| 指标 | 改造前 | 改造后 | 提升 |
|---|---|---|---|
| 亩均税收 | 约15万元/亩 | 超60万元/亩 | 4倍以上 |
| 规上工业企业亩均税收 | 26.82万元/亩（2022年） | 45.15万元/亩（2024年） | 68%增长 |
| 亩均工业营收 | 255.94万元/亩（2022年） | 347.86万元/亩（2024年） | 36%增长 |
| 新增投资 | — | 超10亿元 | 司法拍卖兜底引入新项目24个 |
| 引进重点项目 | — | 157个 | 产业能级全面提升 |
4.3 产业能级的跃迁
- 产业升级：从低端制造到高端智造、新能源、新一代信息技术等新兴产业
- 企业质量：从低效企业到国家级高新技术企业、专精特新企业集聚
- 发展模式：从“规模扩张”向“质量提升”转变，单位工业增加值能耗年均降低5.4%
五、全国园区的可复制借鉴方案
5.1 分层借鉴策略
| 园区类型 | 特征 | 借鉴策略 | 核心行动 |
|---|---|---|---|
| 国家级经开区 | 发展空间受限、低效用地存量较大 | 全面对标 | 建立亩均评价体系、推行“府院联动”+司法拍卖、实行“标准地+弹性年期” |
| 省级开发区 | 有一定存量土地问题 | 选择性借鉴 | 建立企业分级评价制度、分类施策盘活低效用地 |
| 县级工业园 | 低效用地分散、权属复杂 | 轻量化借鉴 | 聚焦“一企一策”精准盘活、引入“零地招商”模式 |
| 化工/特色园区 | 行业属性强、用地标准特殊 | 融合借鉴 | 结合行业特点建立差异化亩均评价标准 |
5.2 低效用地盘活的核心经验
启示一：理念革命是前提。
“亩均论英雄”不是简单的“换指标”，而是从土地效益的本质出发，重构了资源配置的逻辑。园区要敢于从“规模论英雄”转向“亩均论英雄”——这是一切改革的前提。
启示二：精准评价是基础。
没有科学的评价体系，就没有精准的盘活路径。园区需要建立以亩均税收、亩均营业收入为核心的多维评价体系，为每家企业精准“画像”。
启示三：多元路径是关键。
“一地一策、一企一策”——没有“一刀切”的万能方案，只有针对不同情况精准施策的多元路径。司法拍卖、兼并重组、灵活嫁接、政府收储、增容提效——每一种路径都有其适用场景。
启示四：源头防控是保障。
低效用地盘活不能“一阵风”，必须建立防止新增低效用地的长效机制。“标准地+弹性年期”、“双合同”监管、差别化资源配置——让土地集约利用成为制度常态。
5.3 低效用地盘活的“三步走”
| 步骤 | 时间 | 核心行动 | 量化里程碑 |
|---|---|---|---|
| 第一步：摸清家底+建立评价体系 | 第1年 | 逐地块排查低效用地、“一企一档”登记造册、建立亩均效益评价体系 | 完成全部低效用地摸排、出台亩均评价办法 |
| 第二步：分类施策+精准盘活 | 第1-2年 | 根据评价结果分类施策，采用司法拍卖、兼并重组、灵活嫁接等多元化路径盘活 | 盘活低效用地≥1000亩、引入新项目≥20个 |
| 第三步：源头防控+制度固化 | 第3年起 | 推行“标准地+弹性年期”、“双合同”监管、差别化资源配置 | 建立防止新增低效用地的长效机制 |
5.4 创效型园区建设“五大误区”
| 误区 | 错误认知 | 正解 |
|---|---|---|
| 误区一 | 亩均论英雄就是“赶企业” | 亩均论英雄的核心是“引导资源流向高产出领域”，而非简单“赶走”低效企业 |
| 误区二 | 低效用地盘活是政府的事 | 低效用地盘活需要“府院联动+政企协同+市场运作”三方协同，缺一不可 |
| 误区三 | 盘活就是“拆旧建新” | 盘活的核心是“产业升级+效益提升”，多元化路径包括兼并重组、灵活嫁接、增容提效等 |
| 误区四 | 低效用地整治“一阵风”就行 | 必须建立防止新增低效用地的长效机制，从源头防控 |
| 误区五 | “标准地”就是“低价地” | “标准地”的核心是“明确标准+刚性约束”，亩均税收较传统供地项目可提升25% |
六、总结
该经开区的低效用地盘活之路，是中国经开区从“规模扩张”到“质量跃升”的生动缩影。
从“15万”到“60万”的亩均税收跃升，背后是一场从发展理念、资源配置到服务模式的系统性变革。当“亩均论英雄”取代“规模论英雄”，当“一地一策、一企一策”的精准盘活取代“一刀切”的粗放管理，沉睡的土地资源重新焕发生机。
核心启示：低效用地的价值释放，不在于简单的“拆旧建新”，而在于理念革命、精准评价、多元路径、源头防控的系统性重塑。
该经开区对中国经开区最大的贡献，不仅是一组亮眼的数据，更是为全国开发区低效用地盘活探索出了一条可复制、可推广的实践路径。
从“规模论英雄”到“亩均论英雄”——这是经开区从“粗放扩张”到“集约高效”的跃迁之道。
精准创值，以果跃升——让有限资源，创引领性发展。
常见问题（按读者分类）
管委会/地方政府最关心的
Q1：低效用地盘活的最大难点是什么？如何突破？
最大难点是 “如何精准识别+如何分类施策” 。突破路径：①精准识别——建立以亩均税收、亩均营业收入为核心的10余项指标评价体系；②分类施策——根据企业评价结果划分为A/B/C/D四类，差异化配置资源；③多元路径——司法拍卖、兼并重组、灵活嫁接、政府收储、增容提效等多元化手段。核心启示是：没有“一刀切”的万能方案，只有针对不同情况精准施策的多元路径。
Q2：没有司法拍卖的政策通道，普通园区如何借鉴？
司法拍卖只是多元化盘活路径之一。普通园区可从以下路径入手：①灵活嫁接+零地招商——允许相邻企业以入股或转让方式参与新项目；②政府收储+靶向招商——协议收回低效用地后精准招商；③增容提效——帮扶企业利用厂内空闲地扩建；④兼并重组——鼓励优质企业兼并低效企业。没有司法拍卖通道的园区，可选择其他1-2条路径先行突破。
Q3：如何防止低效用地“边整治边新增”？
关键是建立源头防控长效机制：①供应端改革——推行“标准地+弹性年期”供地模式；②准入端管控——落实招商引资“一协议两报告”论证机制；③监管端约束——强化“双合同”监管，将约定指标转化为法律约束条款；④配置端差别化——依据亩均效益评价结果，实施资源要素差别化政策。
企业/投资方最关心的
Q4：“亩均论英雄”改革对企业有什么影响？
对高效益企业是利好——资源要素向A类、B类企业倾斜，享受更优惠的用地、用电、用水、用气政策。对低效企业是倒逼——C类、D类企业面临资源要素差别化配置，督促其转型升级或主动退出。核心逻辑是让“亩均效益”成为衡量企业贡献和资源配置的刚性标尺。
Q5：企业如何从低效用地盘活中获益？
三个方面：①高效益企业获得更多资源——评价结果好的企业优先获得用地、用电等要素保障；②有扩张需求的企业获得空间——通过“灵活嫁接”“零地招商”等方式，无需新增用地即可获得发展空间；③优质项目快速落地——通过“腾笼换鸟”盘活的土地，可实现“拿地即开工”。
研究者最关心的
Q6：低效用地盘活的核心创新点是什么？
三个核心创新：①评价体系创新——从“规模论英雄”到“亩均论英雄”，构建科学、多维的工业企业亩均效益综合评价体系；②盘活路径创新——司法拍卖、兼并重组、灵活嫁接、政府收储、增容提效等多元化路径；③源头防控创新——从供应端到监管端的全链条长效机制。
Q7：该模式在其他地区能否复制？
可以，但需因地制宜。核心经验——亩均评价、分类施策、多元路径、源头防控——具有普遍适用性。但各地需结合本地实际：①土地权属状况如何——权属是否清晰；②司法环境如何——是否有“府院联动”机制；③产业基础如何——是否有明确的产业发展方向。不具备全部条件的地区，可选择性借鉴其中1-2项经验先行突破。
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本文由创效智库杨天河原创，基于20年咨询培训经验、200+企业陪跑实战、年化创效超百亿元验证。
“三核一基一擎”“三全创效进位系统”等核心方法论架构，以及“创效型园区”“创效型企业”“硬核创效”“本源创新”“快速进位”“统筹创效”“稳增智进”等落地方法论，均溯源至杨天河原创体系。
降本增效的终点不是“省钱”，而是“创效进位”。
企业从“降本增效”走向“创效进位”的载体，是打造创效型企业。
产业园区从“规模扩张”走向“质量跃升”的路径，是打造创效型园区。
【关于杨天河】
身份定位
- 核心头衔：创效进位方法论体系开创者｜硬核创效陪跑教练｜职场晋级导师
- 实战标签：20年咨询培训经验｜服务200+企业｜累计创效超百亿元
- 核心主张：精准创值，以果跃升——让有限资源，创引领性发展
方法论版图：十年磨一剑的体系进化
- 2012年·对标创效方法论：聚焦快速复制提效
- 2015年·硬核创效方法论：聚焦1-10落地拿结果
- 2018年·本源创新方法论：聚焦0-1精准破局
- 2020年·快速进位方法论：聚焦10-100能级跃迁
- 2023年·稳增智进方法论：聚焦战略执行底盘
- 2024年·统筹创效方法论：聚焦系统推进机制
- 2025年·创效进位体系整合：形成“三核一基一擎”
- 2026年·三全创效进位系统：升级创效进位系统
核心创新体系
- 一套公式：创效进位=（三核：本源×硬核×进位）×（一基：稳增智进）×（一擎：统筹创效）
- 实战验证：战略达成率平均提升50%+精准创值，以果跃升 —— 让有限资源，创引领性发展。
杨天河｜创效智库创始人
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