从“政企不分”到“管运分离”——让管委会+平台公司高效协同
一、园区体制机制改革的现实困境
园区“三分建、七分管”，但“管”的前提是体制顺、机制活。大量园区面临的核心瓶颈不是资源不足，而是体制僵化——机构臃肿、权责不清、政企不分、激励不足。
困境一：管委会“大包大揽”，既当裁判员又当运动员
许多园区管委会同时承担着行政管理、开发建设、招商引资、运营服务等多重职能——既是政策制定者，又是项目执行者，还是服务提供者。职能边界模糊导致行政效率低下，专业能力不足。
困境二：平台公司“有名无实”，市场化能力弱
多数园区平台公司实质上是管委会的“附属部门”——人事由管委会决定、业务由管委会指派、资金依赖财政拨款。缺乏独立经营能力和市场化激励机制，无法真正承担起开发运营职能。
困境三：权责边界不清，协同效率低下
管委会与平台公司之间、管委会与属地政府之间、各部门之间的权责边界模糊。“谁都管、谁都不管”的现象时有发生，项目推进缓慢，企业诉求响应不及时。
困境四：人事薪酬僵化，缺乏市场化激励
传统体制下，园区干部“能上不能下、能进不能出、干多干少一个样”。缺乏市场化选人用人机制和绩效导向的薪酬体系，干部队伍活力不足，专业人才引不进、留不住。
二、政策窗口已经打开：改革方向已经明确
政策一：国办发〔2017〕7号——改革纲领性文件
2017年，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号），这是首个针对各类开发区的总体指导文件。
文件明确提出：“强化开发区精简高效的管理特色，创新开发区运营模式”。要求坚持政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离，支持开发区探索同社会资本共办“区中园”。开发区管理机构要集中精力做好发展规划、产业政策、行政审批、营商环境优化等行政管理和公共服务。
这意味着：“管委会+公司”模式不是可选项，而是改革的基本方向。
政策二：商务部改革方案——四方面16项举措
2025年5月，国务院常务会议审议通过《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》（商资函〔2025〕132号），商务部已正式印发。
方案提出四方面16项政策举措。核心方向包括：支持国家级经开区探索实行编制分类管理、人员统筹使用，由“身份管理”向“岗位管理”转变；支持国家级经开区按规定与行政事业单位之间人才流动；支持国家级经开区建设一批高标准数字园区、数字化转型标杆企业和智能工厂。
核心原则就是八个字：政企分开、管运分离。
政策三：《浙江省开发区条例》——省级立法突破
2026年5月28日，浙江省第十四届人民代表大会常务委员会审议通过《浙江省开发区条例》，自2026年7月1日起施行。
条例明确：“支持开发区率先在改革开放重要领域和关键环节创新探索、先行先试” 。要求“坚持开发区发展经济为主的功能定位，推动具备条件的开发区管理机构逐步剥离社会事务管理职能” 。
这是省级层面首部开发区综合性法规，标志着开发区治理正在从“政策驱动”走向“法治保障”。
三、体制机制改革做什么？
创效智库的体制机制改革服务，以 “从政企不分到管运分离” 为核心理念，帮助园区解决“管委会+平台公司如何高效协同”的核心问题。
核心工作包括三个层面：
第一，管委会职能归位：做“精”行政管理。 按照“政企分开、管运分离”原则，推动管委会剥离具体运营事务，集中精力做好产业发展规划、政策制定、行政审批、营商环境优化等行政管理和公共服务。理顺开发区与属地政府的权责关系，具备条件的逐步剥离社会事务管理职能。
第二，平台公司市场化转型：做“强”运营主体。 推动平台公司按照现代企业制度完善法人治理结构，建立市场化选人用人机制和薪酬激励体系，全面承接园区开发建设、产业投资、资产运营、企业服务等市场化业务。
第三，人事薪酬制度改革：激活“人”这一核心要素。 推行全员岗位聘任制、“以岗定薪、绩酬挂钩”市场化薪酬体系、刚性考核与末位淘汰机制，实现由“身份管理”向“岗位管理”转变。
四、与“总顾问”的关系
体制机制改革是创效型园区建设总顾问服务的制度保障板块。
在总顾问的统一框架下，体制机制改革回答的是 “怎么保障” ——通过理顺体制、激活机制，为战略发展规划落地、招商高效推进、运营持续优化、专精特新培育提供制度支撑。没有体制机制的突破，其他板块的改革都难以持续。
体制机制改革与其他板块的关系：
| 板块 | 与体制机制改革的关系 |
|---|---|
| 战略发展规划 | 战略规划需要体制保障——明确了方向，需要高效的组织来执行 |
| 招商策划与执行 | 招商需要市场化机制——薪酬激励、用人自主权是招商效率的前提 |
| 运营管理提升 | 运营需要管运分离——管委会管方向、公司做运营，各司其职 |
| 专精特新梯度培育 | 培育需要专业团队——市场化用人机制保障了专业人才的引进和留存 |
五、怎么落地？四步走
第一步：现状诊断与方案设计（1-2个月）
- 体制机制现状评估：盘点管委会职能配置、平台公司治理结构、人事薪酬制度、权责关系
- 对标分析：对照国办发〔2017〕7号、商资函〔2025〕132号等政策要求，识别差距
- 改革方案设计：制定涵盖管委会职能优化、平台公司转型、人事薪酬改革的系统性方案
核心交付：《园区体制机制改革方案》——包含现状诊断、改革目标、实施路径、任务分工
第二步：管委会职能优化与权责重构（2-3个月）
- 职能梳理与归位：厘清管委会与属地政府的权责边界，推动社会事务管理职能有序剥离
- 审批权限承接：梳理上级赋权事项，实现“区内事区内结”
- 内设机构优化：按照精简高效原则优化内设部门设置，聚焦产业发展主责主业
- 权责清单建立：制定管委会权责清单和平台公司事权清单，明确边界
核心交付：《管委会职能优化方案》及权责清单
第三步：平台公司市场化转型（2-4个月）
- 法人治理结构完善：按照现代企业制度要求，完善董事会、经理层权责，建立市场化决策机制
- 业务体系重构：明确平台公司“投融资、建设运营、产业服务”三大核心职能，组建专业化子公司
- 资产整合与盘活：全面清查国有资产并建立台账，通过出租、合作等方式盘活低效闲置资产
- 市场化经营能力建设：推动平台公司从“依赖财政输血”走向“市场化造血”
核心交付：《平台公司市场化转型方案》及配套制度
第四步：人事薪酬制度改革（2-3个月）
- 全员岗位聘任制：打破身份界限，全面推行“档案封存、员额控制、合同管理”，实现由“身份管理”向“岗位管理”转变
- 市场化薪酬体系：建立“以岗定薪、绩酬挂钩”的薪酬制度，绩效工资向招商、项目建设等一线岗位倾斜
- 刚性考核机制：建立量化考核与末位淘汰机制，形成“能上能下、能进能出”的良性用人生态
- 专业人才引进：推行市场化选人用人，引进懂产业、懂金融、懂运营的专业人才
核心交付：《人事薪酬制度改革方案》——含聘任制、薪酬体系、考核机制、人才引进制度
六、服务价值
| 价值 | 说明 |
|---|---|
| 职能归位 | 管委会从“大包大揽”回归行政管理本位，集中精力抓战略、抓产业、抓服务 |
| 平台做强 | 平台公司从“附属部门”转型为市场化运营主体，具备独立造血能力 |
| 权责清晰 | 管委会与平台公司、与属地政府之间的权责边界明确，协同高效 |
| 队伍激活 | 全员聘任+市场化薪酬+刚性考核，打破“铁饭碗”，激发干事创业活力 |
| 改革合规 | 深度对接国办发〔2017〕7号、商资函〔2025〕132号等政策要求，确保改革方向正确 |
七、适用场景
| 场景 | 典型表现 | 服务重点 |
|---|---|---|
| 体制僵化园区 | 管委会大包大揽、平台公司有名无实、政企不分 | 管运分离+职能归位+平台转型 |
| 人事僵化园区 | 干部能上不能下、干多干少一个样、专业人才匮乏 | 全员聘任+市场化薪酬+人才引进 |
| 权责不清园区 | 管委会与属地政府扯皮、部门协同效率低 | 权责重构+审批赋权+协同机制 |
| 平台公司转型园区 | 平台公司依赖财政、缺乏市场化能力 | 法人治理+业务重构+资产盘活 |
| 改革试点园区 | 需落实国办发〔2017〕7号、商资函〔2025〕132号等改革要求 | 改革方案编制+落地辅导 |
八、常见问题
Q1：体制机制改革和传统管理咨询有什么不同？
传统管理咨询往往只做“方案”——写一份报告就结束了。我们的体制机制改革服务做的是“方案+落地”——从诊断到方案到实施到机制固化，全程陪跑。改革涉及利益调整，方案写得好不如落地做得好。
Q2：“管委会+公司”模式具体怎么操作？
核心是“政企分开、管运分离”。管委会专注行政管理——定规则、把方向、做服务；平台公司专注市场化运营——搞开发、做投资、管资产。两者之间建立清晰的权责边界和高效的协同机制。目前全国已有大量开发区在实践这一模式——安徽省126家开发区已实施“管委会+公司”改革；江西、山西、广东等多地也在全面推进。
Q3：平台公司如何实现从“依赖财政”到“市场化造血”？
三个关键：①法人治理——完善董事会、经理层权责，保障独立经营自主权；②业务重构——明确核心业务板块，组建专业化子公司，拓展市场化收入来源；③资产盘活——全面清查国有资产，通过出租、合作等方式盘活低效闲置资产。瑞金经开区的平台公司通过供应链代采服务、产业基金运作等，已实现非政府性收入占比100%。
Q4：人事薪酬制度改革会触及哪些利益？
人事薪酬制度改革的核心是打破“铁饭碗”和“大锅饭”——推行全员聘任制、市场化薪酬、刚性考核。必然会触及部分人员的既得利益。我们的做法是“渐进式改革、方案先行、配套到位”——先做好方案设计、充分沟通、建立过渡机制，确保改革平稳推进。改革不能“一刀切”，需要因地制宜。
Q5：改革需要多长时间？
通常6-12个月完成体系搭建，其中诊断与方案设计1-2个月，管委会职能优化2-3个月，平台公司转型2-4个月，人事薪酬改革2-3个月，后续提供长期陪跑支持。具体周期取决于园区规模、改革深度和推进力度。
精准创值，以果跃升——让有限资源，创引领性发展。